Pobreza, Pobreza Extrema y Derechos Humanos en América": CIDH presenta informe preliminar

Introducción
1.    El sistema interamericano, y en particular la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, han venido abordando progresivamente la situación de pobreza y pobreza extrema que afecta a un significativo número de personas en las Américas. En 2001, la Comisión emitió un Informe sobre la Situación de Derechos Humanos en Paraguay indicando que la pobreza es una de las situaciones generales de derechos humanos más preocupantes en el hemisferio , y que la misma constituye “una violación generalizada a todos los derechos humanos, tanto civiles y políticos como sociales, económicos y culturales” .
2.    En la actualidad, y en el marco de elaboración del presente Informe, la CIDH considera que la pobreza constituye un problema de derechos humanos que se traduce en obstáculos para el goce y ejercicio de los derechos humanos en condiciones de igualdad real por parte de las personas, grupos y colectividades que viven en dicha situación. En determinados supuestos, implica además violaciones de derechos humanos que pueden ser atribuidas a la responsabilidad internacional del Estado. Por otra parte, la pobreza extrema constituye un grave problema de derechos humanos por la intensidad en la afectación al goce y ejercicio de derechos humanos.
3.    Teniendo en cuenta la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Comisión Interamericana (en adelante la “CIDH” o “Comisión”) ha puntualizado que la violación de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violación de los derechos civiles y políticos. A través de sus distintos mecanismos, la Comisión ha observado que los altos niveles de discriminación estructural y exclusión social a que están sometidos ciertos grupos en situación de pobreza, hacen ilusoria su participación ciudadana, su acceso a la justicia y disfrute efectivo de derechos . En ese sentido, desde un enfoque de derechos humanos, la pobreza y la pobreza extrema suponen afectaciones a ambas categorías de derechos y su superación, por ende, se relaciona con el acceso y satisfacción de derechos humanos desde una concepción amplia.
4.    La Comisión considera que, si bien usualmente la pobreza está relacionada con la insuficiencia de recursos económicos, ello no implicaría forzosamente que los factores económicos sean los únicos causantes de la pobreza. El crecimiento económico no se plasma automáticamente en una mejora del nivel de vida de las personas y grupos excluidos y marginados, a menos que se adopten medidas o políticas públicas adecuadas –con enfoque en derechos humanos – para generar condiciones de igualdad real. De igual modo, sin perjuicio de la estrecha relación existente entre democracia, estado de derecho y derechos humanos, ello no significa que la democracia per se y el estado de derecho se traduzcan en la plena efectividad de los derechos humanos de las personas viviendo en situación de pobreza.
5.    Uno de los grandes desafíos que enfrentan las personas que viven en situación de pobreza es la condición de invisibilidad a la que se encuentran sometidos, lo cual propicia la violación de sus derechos humanos. Así, la CIDH ha enfatizado ese problema al observar que, “la tortura de un solo individuo despierta la indignación de la opinión pública (…), pero la muerte de más de 30.000 niños por día por causas fundamentalmente prevenibles pasa inadvertida” . En consecuencia, un primer paso fundamental es otorgar al grave problema de la pobreza su debida consideración y visibilidad.
6.    La CIDH ha recibido abundante información indicando que los desastres naturales y climáticos pueden generar situaciones de mayor vulnerabilidad para las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema en las Américas. Un estudio publicado por el Banco Mundial indica que los posibles efectos del cambio climático afectan severamente y desproporcionalmente a las personas que viven en situación de pobreza, ya que estas personas se encuentran más expuestas a los efectos de eventos relacionados con el clima como las sequías, las inundaciones, las olas de calor, entre otros. Esta condición de desventaja se vuelve más nítida cuando resulta en una disminución considerable de la producción de alimentos .
7.    En cuanto a la conceptualización del problema, desde la década de los noventa la CIDH insiste en el sentido de que un enfoque de derechos humanos es indispensable en todas las políticas públicas estatales y acciones de organismos multilaterales frente a la cuestión . Organismos intergubernamentales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como agencias especializadas han publicado numerosos informes que abordan el tema de la pobreza desde un enfoque económico y social, basándose principalmente en indicadores de variaciones en el grado de desarrollo.
8.    Por su parte, en el marco de Naciones Unidas, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha indicado en una de sus publicaciones más recientes que “la pobreza representa un nivel crítico de privación, que pone en entredicho la sobrevivencia, la dignidad y el goce efectivo de derechos de las personas que se encuentran en esa situación, dimensiones que no se limitan a la carencia de un ingreso monetario suficiente para satisfacer los requerimientos mínimos”  , adoptando en sus elaboraciones el enfoque de derechos.
9.    El análisis de la pobreza basado en una perspectiva de derechos humanos, supone partir del reconocimiento de las personas, grupos y colectividades que viven en dicha situación como titulares de derechos humanos y agentes de cambio . Es decir que las personas que viven en situación de pobreza dejan de ser consideradas como “receptoras pasivas de ayuda” o “sujetos de beneficencia”, para ser tratadas como titulares de derechos, que pueden participar de manera activa en la toma de decisiones sobre cuestiones que les atañen, y demandar protección y rendición de cuentas por parte de las autoridades del Estado.
10.    El enfoque de derechos humanos parte de la premisa de que la pobreza no es inevitable . Así, por ejemplo, en muchos Estados la exclusión de ciertos grupos se debería en gran medida al hecho de que históricamente las políticas sociales los habrían ignorado o ellos no habrían sido sus destinatarios directos .  Las desigualdades estructurales y sistémicas de orden social, político, económico y cultural, que a menudo no se abordan, profundizarían aún más la pobreza .
11.    La preparación del presente Informe representa una primera oportunidad para que la CIDH y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos profundicen y desarrollen la temática desde el referido enfoque, analizando los efectos que tiene la pobreza en el goce y ejercicio de esos derechos. Asimismo, busca abrir puertas para desarrollar más el marco jurídico en que se genera la responsabilidad internacional de los Estados por la pobreza y la pobreza extrema. Es también una oportunidad para presentar a los Estados estándares claros en el marco de la normativa internacional de derechos humanos a fin de enfrentar los obstáculos que afectan el goce y ejercicio de derechos humanos en la que se encuentran más de 165 millones de personas en el hemisferio, de los cuales, alrededor de más de 69 millones viven en la pobreza extrema.
12.    En vista de la amplitud y complejidad del problema de derechos humanos que suponen la pobreza y la pobreza extrema y que enfrentan las personas, grupos y colectividades que viven en dicha situación, el presente Informe busca constituir una aproximación inicial, no exhaustiva, que favorezca la consolidación y el desarrollo de estándares interamericanos en la materia. Al mismo tiempo, la Comisión espera que este Informe permita visibilizar las principales afectaciones de derechos humanos en estos contextos e identificar los desafíos centrales que requieran mayor atención por parte de los Estados miembros de la OEA. Junto con ello, la Comisión emite las recomendaciones que reflejan sus principales preocupaciones en la materia.
13.    Los ejes centrales del Informe indican: a) la importancia de abordar el problema de la pobreza y la pobreza extrema a partir de un enfoque de derechos humanos; b) la necesidad de presentar los estándares a nivel interamericano en la temática, c) la relevancia de hacer visible la situación de desventaja en el ejercicio de derechos humanos por parte de determinados grupos en situación de discriminación histórica y d) la oportunidad de realizar una serie de recomendaciones a los Estados miembros en la materia.
14.    La adopción de un enfoque de derechos humanos en el ámbito de la erradicación de la pobreza implica que las políticas e instituciones que tienen por finalidad impulsar estrategias en esa dirección, se deben basar y orientar por las normas, principios y estándares establecidos en el derecho internacional de derechos humanos. El derecho internacional brinda así un marco normativo explícito e imperativo que guía u orienta la formulación de políticas y estrategias nacionales .
15.    Un enfoque basado en derechos humanos abre una nueva perspectiva a los esfuerzos para la erradicación de la pobreza, teniendo como eje el respecto a la dignidad y autonomía de las personas que viven en la pobreza y las empodera para participar de manera efectiva en la vida pública, en la formulación de las políticas públicas . De este modo, ese tipo de abordaje constituye una herramienta para mejorar y fortalecer la legislación, prácticas y políticas públicas que buscan enfrentar al fenómeno de la pobreza, promoviendo un claro perfeccionamiento en la rutina de las instituciones democráticas.
16.    En cuanto a la descripción de estándares interamericanos en la materia, considerando que a la fecha tanto la Comisión, como la Corte Interamericana aún no han desarrollado plenamente los mismos mediante una jurisprudencia específica y sistemática, este Informe puede significar un importante paso histórico, por ser la primera vez que la CIDH explora en detalle las obligaciones internacionales del Estado para enfrentar la situación de pobreza y pobreza extrema desde un enfoque de derechos humanos.
17.    La definición de dichas obligaciones sirve para determinar los estándares que respondan a la prevención de violaciones de derechos humanos a consecuencia de la referida situación; a la garantía del ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad para aquellas personas y grupos que viven en la pobreza; y a la reparación efectiva en caso de violaciones de derechos humanos atribuibles al Estado.
18.    En relación a tornar visible el problema de la pobreza en la región, con el presente Informe se brinda un panorama descriptivo respecto a las principales formas de discriminación estructural y exclusión social a las que se enfrentan personas y grupos en situación de discriminación histórica que viven en la pobreza y la pobreza extrema, y se abordan los efectos desproporcionales que genera la pobreza y la pobreza extrema en el disfrute efectivo de sus derechos.
19.    Como antecedentes de su elaboración, cabe indicar que, en años recientes, en el llamado proceso de fortalecimiento del Sistema Interamericano, tanto los Estados Miembros de la OEA, como los demás actores del Sistema, externaron su interés en que se direccione mayor atención al tratamiento y consideración de los derechos económicos, sociales y culturales en el trabajo de la CIDH.
20.    Como resultado del proceso, la CIDH durante el 146o Período Ordinario de Sesiones, en noviembre de 2012, decidió crear una Unidad sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Unidad DESC), a quien fue atribuida la responsabilidad de coordinar la elaboración del presente Informe. Entre los objetivos del Plan de Trabajo de la referida Unidad DESC, corresponde mencionar el desarrollo de estándares internacionales para la interpretación de los instrumentos interamericanos de derechos humanos en relación a los derechos económicos, sociales y culturales; y la búsqueda de ampliación de la jurisprudencia del sistema interamericano en la materia.
21.    En el ámbito internacional, es muy importante destacar el consenso alcanzado por las Naciones Unidas con la adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el 25 de septiembre de 2015, cuando 193 Estados se comprometieron a la consecución de 17 Objetivos para el año 2030, estableciendo como el primer objetivo, entre todos ellos, el de poner fin a la pobreza en todas sus formas . Tal convocatoria puede y debe ser considerada como plenamente factible, a la luz de los éxitos logrados por el proceso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los que fueron emitidos en el 2000, y que impulsaron a la mayoría de los países a reducir las cifras de la pobreza por la mitad hasta 2015.
22.    En cuanto a la metodología para elaborar el presente informe, corresponde indicar que con miras a obtener información sobre los principales avances y desafíos que enfrentan los grupos, personas y colectividades históricamente discriminados que viven en situación de pobreza, en febrero de 2016, la Comisión envío a los Estados miembros de la OEA y publicó – para asegurar el amplio acceso de las organizaciones de la sociedad civil y demás personas interesadas – una solicitud de información contenida en un cuestionario que ha sido incluido como anexo al presente informe.
23.    Los Estados que respondieron al cuestionario fueron: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Surinam y Uruguay. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil que hicieron llegar sus respuestas al cuestionario fueron: Fundación Biopsicosis, TECHO, CIIDH-Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos, FUNDAR, Ramón Navarro Ceballos, Columbia Law School Human Rights Institute, ProVene/Fundación Pro Bono Venezuela, Provea, Grupo de Monitoreo Independiente de El Salvador GMIES, ACIJ, AFIC argentina/O’Neill Institute, WIEGO y el Observatorio de Derecho a la alimentación de América Latina y el Caribe. Corresponde registrar también la información remitida por el Ministerio Publico de la Defensoría General de la Nación Argentina.
24.    En el marco de elaboración de este informe, se realizaron siete visitas a países miembros de la OEA: Bolivia, dos visitas a Estados Unidos, Guatemala, Guyana, Paraguay y Perú. Las visitas estuvieron dirigidas a obtener información por tres canales: directamente con las personas, grupos y colectividades, en particular los grupos históricamente discriminados viviendo en situación de pobreza y pobreza extrema; con autoridades públicas sobre las medidas y políticas públicas que han implementado para la reducción de la pobreza; con los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil que se dedican a tal área de actuación.
25.    El Informe también incorpora la información presentada ante la CIDH en el marco del mecanismo de casos y peticiones individuales, medidas cautelares y solicitudes de información de conformidad al artículo 41 de la Convención Americana, así como durante las audiencias realizadas dos veces al año durante el transcurso de los periodos de sesiones y audiencias de la CIDH y las visitas efectuadas por el pleno de la Comisión o por los Relatores de País y Temáticos.
26.    Asimismo, en la preparación del presente Informe, la Comisión llevó a cabo una consulta con expertos en la temática, que incluyó representantes de organismos multilaterales, universidades y ONGs, con el fin de recoger insumos adicionales y validar la consistencia de todas las informaciones y formulaciones.   Durante el 159 período ordinario de sesiones, realizado en Panamá entre 29 de noviembre y 7 de diciembre de 2016, la CIDH brindó también la oportunidad de que representantes estatales y de la sociedad civil pudieran presentar contribuciones.
27.    La información aportada por los Estados, por las organizaciones de la sociedad civil y académicos, a través de las respuestas al cuestionario, la información brindada durante las visitas y los aportes recibidos en el marco de las consultas fueron de gran utilidad para la Comisión y ésta agradece profundamente esa cooperación.
28.    El presente informe se divide en cuatro capítulos sustantivos. El primero presenta una reseña de los avances desplegados por la Organización de los Estados Americanos (OEA), y la normativa internacional, así como de la normativa y estándares interamericanos vinculados a la pobreza. Seguidamente se analiza la conceptualización de pobreza, según ha sido adoptada en el ámbito internacional y por Estados Miembros. La segunda parte identifica en base al principio de no-discriminación el impacto de la pobreza en el ejercicio de los derechos humanos de las personas, grupos y colectividades históricamente discriminados. Posteriormente, el informe se centra en principales desafíos de las personas que viven en situación de pobreza para acceder a la justicia y obtener respuestas efectivas a sus reclamos.  Finalmente, la CIDH presenta las recomendaciones en la materia.
29.    La preparación del presente Informe no habría sido posible sin el valioso y decidido apoyo de la Comisión Europea.